裁判要旨

税务部门将某公司认定为走逃（失联）企业，并将其所开具的增值税专用发票列入异常增值税扣税范围的行政行为，属于内部行政行为和过程性行政行为，不属于人民法院受案范围。

案情

【资料图】

某国税稽查局对某公司涉税情况进行检查，但未联系到该公司，遂根据国家税务总局2016年76号公告，认定该公司为走逃（失联）企业。于是，该国税稽查局向该公司住所地的辖区国税局作出便函，认为发现该公司存在不履行税收义务并脱离税务机关监管的情形，属于走逃（失联）企业，为了有效防范税收风险，根据国家税务总局2016年76号公告第二条规定，对该公司2015年5月至2016年12月所开具的增值税专用发票列入异常增值税扣税凭证范围，请该辖区国税局将该公司开具的异常增值税扣税凭证推送至发票接收方所在地税务机关进行处理。而后，该国税稽查局通知该公司定期提供2014年至2016年相关货物进销存情况、收付款情况、业务合同等相关资料。该公司提起行政诉讼，请求：确认国税稽查局将其认定为走逃（失联）企业，以及将其所开具的增值税专用发票列入异常增值税扣税凭证范围的行政行为违法并依法撤销该行政行为。

裁判

海南省海口市龙华区人民法院经审理认为，税务部门将该公司认定为走逃（失联）企业，并将其所开具的增值税专用发票列入异常增值税扣税范围的行政行为，属于内部行政行为和过程性行政行为，不属于人民法院受案范围，遂裁定驳回该公司的起诉。该公司不服，提起上诉。海南省海口市中级人民法院审理后，驳回上诉，维持原裁定。

评析

本案双方争议的焦点为：税务部门将该公司认定为走逃（失联）企业，并将其所开具的增值税专用发票列入异常增值税扣税范围的行政行为，是否属于行政诉讼受案范围。

一、税务部门将该公司认定为走逃（失联）企业，并将其所开具的增值税专用发票列入异常增值税扣税范围的行政行为，属于内部行政行为。对外性是可诉的行政行为的重要特征之一，内部行政行为属于不可诉的行政行为。内部行政行为是指行政机关根据职能职责对本机关内部行政事务管理所实施的行政行为。内部行政行为不仅包括对本机关内部机构的设立撤并或对相关公务人员实施的奖励、处分、任命等，而且还包括行政机关依照法律法规所赋予的职能职责对其下属机构所进行的听取报告、执法检查、督促履责等监督管理行为。为了加强增值税专用发票管理，防范税收风险，国家税务总局作出的2016年76号《国家税务总局关于走逃（失联）企业开具增值税专用发票认定处理有关问题的公告》，要求将脱离税务机关监管的企业列为走逃（失联）企业，以及将相关异常凭证推送至接受方所在地的税务机关进行处理。因此，将脱离税务机关监管的企业列为走逃（失联）企业，以及将相关异常凭证推送至接受方所在地的税务机关进行处理的行政行为，系税务机关系统内部防范风险、加强监督的举措，属于内部行政行为。该内部行政行为不对企业的权利义务产生实际影响的时候，不属于人民法院受案范围。

二、税务部门将该公司认定为走逃（失联）企业，并将其所开具的增值税专用发票列入异常增值税扣税范围的行政行为，属于过程性行政行为。该国税稽查局向辖区国税局作出的将该公司列为走逃（失联）企业，以及将相关异常凭证推送至接受方所在地的税务机关进行处理的一系列行政行为，是该国税稽查局履行其监督职责的行为，是上级税务机关督促下级税务机关进行执法检查的过程性行为，并未对该公司的相关发票进行最终处理。即使该国税稽查局已经将相关异常凭证推送至接受方所在地的税务机关，最终仍应由接受方所在地的税务机关进行处理。从行政法原理来看，一个完整的行政行为经常体现为一系列行政行为组成的一个复杂过程。在最终的行政处理决定作出之前，会有一系列程序性的、处于中间阶段的过程性行政行为以辅助行政机关作出最终处理决定。在税务机关作出最终的处理决定之前，税务机关与原告之间的行政法律关系属于不确定状态，亦存在进一步发生各种变化的可能性，法院缺乏进行司法审查的确定对象。如果法院对以上一系列过程性行政行为进行司法审查，将会妨碍行政机关相关行政程序的正常进行。即使法院对以上过程性行政行为进行审查，审查的裁判结果也可能与行政机关其后作出的最终结果相冲突，实无进行审查的必要。对于以上一系列过程性行政行为，从行政过程的整体性来看，其对行政相对人不产生独立的行政法律效力，必须等到行政行为产生最终的结果才能进入行政诉讼的受案范围，成为司法审查的对象。如果该公司认为以上一系列过程性行政行为违法，可在税务机关作出最终的处理决定后，按照法律规定以最终的处理决定违法为由提起行政诉讼，而以上一系列过程性行政行为可以作为是否违法的理由。

因此，税务机关将该公司认定为走逃（失联）企业，并将其所开具的增值税专用发票列入异常增值税扣税范围的行政行为，既属于税务机关的内部行政行为，也属于行政机关的过程性行政行为，并不对外产生外部法律效力，也不对原告的权利义务产生实际影响，故不属于人民法院的受案范围。

本案案号：（2018）琼0106行初18号；（2018）琼01行终148号

案例编写人：海南省高级人民法院钟垂林

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【晶晶亮读后感】

定性走逃失联企业，属于税务机关的内部行政行为，不具有可诉性。该案例分析对此阐述得非常清晰，在此不做赘述。

我由此案想到的是另外一个问题：走逃失联企业应该由谁来认定，主管税务局还是稽查局？

国家税务总局2016年第76号公告第一条规定：走逃（失联）企业，是指不履行税收义务并脱离税务机关监管的企业。根据税务登记管理有关规定，税务机关通过实地调查、电话查询、涉税事项办理核查以及其他征管手段，仍对企业和企业相关人员查无下落的，或虽然可以联系到企业代理记账、报税人员等，但其并不知情也不能联系到企业实际控制人的，可以判定该企业为走逃（失联）企业。

文件中的规定是：税务机关。按照《征管法》第十四条和《征管法实施细则》第九条的解释，税务机关包括各级税务局、税务分局、税务所和省以下税务局的稽查局。也就是说，按照规定都有权力来判定。

《征管法实施细则》第九条规定：国家税务总局应当明确划分税务局和稽查局的职责，避免职责交叉。

这意味着虽然都有权力判定，但具体到某项工作，还是应该划分清楚，避免出现职责交叉。

对于主管税务机关来说，对办理了税务登记证的纳税人的监管是长期的，具有连续性的。如果一个纳税人不申报，主管税务机关一定会联系，多次联系不上，查无下落，判定某企业为走逃失联企业，应该是比较准确且符合实际情况的。

对于稽查局来说，工作范围决定了不会对某一纳税人进行长期监管，只会在检查的时候才联系纳税人，如果仅因为在一个较短的期间内无法联系纳税人，就判定该纳税人为走逃失联企业，准确性可能会下降。

所以个人理解：由主管税务机关判定纳税人是否为走逃失联企业，更为恰当。

来源：人民法院报2019年7月4日；晶晶亮的税月点评